2018年10月16日～17日，國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護與可持續(xù)發(fā)展國際研討會在廈門召開。聯(lián)合國秘書長海洋特使、聯(lián)大BBNJ政府間會議主席、多國外交部代表以及國內外100多位專家學者參加會議。會議由自然資源部第三海洋研究所和海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所共同主辦。

本次會議是BBNJ新國際文書進入政府間談判后的第一次國際性研討會，與會專家和代表就海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價等議題作了21個精彩的報告，并就關鍵問題展開深入討論。會議增進了不同學科領域專家和不同觀點陣營代表間的了解和溝通，對于凝聚共識、推進談判進程具有重要影響。現(xiàn)將與會代表的發(fā)言摘要整理如下。

海洋是聯(lián)合國工作的重要組成部分

第71屆聯(lián)合國大會主席/聯(lián)合國秘書長海洋特使 皮特·湯姆森

海洋正面臨巨大威脅，如果目前的趨勢持續(xù)，將導致“公地悲劇”，因此需要采取國家、地區(qū)和國際層面的行動，共同保護海洋環(huán)境和促進可持續(xù)發(fā)展。國際社會制定了《巴黎協(xié)議》《2030可持續(xù)發(fā)展議程》等來共同應對所面臨的挑戰(zhàn)。BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用是人類共同的責任。BBNJ國際文書談判涉及公海保護區(qū)、環(huán)境影響評價以及跨領域議題，國際海洋界期待著這些制度的落實，以促進BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用。聯(lián)合國已經啟動了“世界海洋科學十年計劃”，該進程將促進最佳可獲科學證據在BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用中的應用。海洋將成為聯(lián)合國相關工作成功與否的關鍵。

BBNJ：從理念到現(xiàn)實

新加坡外交部海洋和海洋法問題大使/外交部長海洋特使 瑞娜·李

在2011年“一攬子問題”通過以后，各方提出很多理念和觀點，現(xiàn)在應將這些理念轉變?yōu)閷嶋H應用。各方聚焦點應從泛泛而談的各議題轉向具體的機制和細節(jié)。重要的議題之一是BBNJ新國際文書與現(xiàn)有機制和機構的關系，應關注新文書如何“織入”現(xiàn)有的框架。這一問題的討論應基于第一次政府間會議和前期討論的基礎上。關于落實這些理念的路徑，瑞娜·李指出，應采取務實、系統(tǒng)、高效的路徑，穩(wěn)步推進，充分凝聚共識，同步推進能力建設和技術轉讓。

中國視角下BBNJ的應有法

中國外交部條約法律司副司長 馬新民

BBNJ國際文書在不影響現(xiàn)有區(qū)域性、部門性機構的職權和運作的情況下，可設立締約方大會作為最高決策機構，并設立理事會作為執(zhí)行機構、秘書處作為常設機構。要確保BBNJ國際文書不能與現(xiàn)行國際法以及現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門的海洋機制發(fā)生抵觸和沖突。

海洋遺傳資源的適用范圍應為公海和國際海底區(qū)域，不包括商業(yè)捕撈的漁業(yè)和衍生物，其獲取應適用自由獲取制度，其惠益分享應優(yōu)先考慮非貨幣化惠益分享。

關于劃區(qū)管理工具，應明確其目標是養(yǎng)護和可持續(xù)利用BBNJ，建議在識別潛在區(qū)域時考慮科學和社會經濟因素，建立劃區(qū)管理工具的提案應由締約方提出，并由締約方大會在協(xié)商一致的基礎上通過。

建立海洋遺傳資源獲取和惠益分享多邊體系

南非共和國國際關系和合作部首席法律顧問 喬伊尼·坦比爾

在BBNJ問題上，引發(fā)重要爭論的兩個問題為：公海自由和保護保全海洋環(huán)境義務的平衡，以及人類共同財產原則對國家管轄范圍外區(qū)域海洋遺傳資源的適用。在海洋遺傳資源問題上，爭論點在于是應適用人類共同財產還是公海自由。建議建立一個多邊的獲取和惠益分享體系，由一個國際機構負責該體系的實施和管理。該機構可以通過管理在國家管轄范圍外區(qū)域進行生物勘探活動的相關數據和信息交換中心以促進海洋遺傳資源的獲取。

遺傳資源相關知識產權問題可適用的解決方案

北京大學教授 劉銀良

在BBNJ框架下與遺傳資源相關的知識產權問題是個較難處理的國際難題。應該認識到，國際知識產權保護（尤其是專利）是個專業(yè)問題，需要足夠的技術知識、法律知識和相應的機構設置。考慮到可能的成本及可行性，并參考《生物多樣性公約》處理相關知識產權問題的方式，將BBNJ框架下與遺傳資源相關的知識產權問題交由世界知識產權組織及其當前管理的和今后可能談判的國際知識產權公約解決，可能是合理的選擇。

海洋遺傳資源的惠益分享有利于所有利益相關者

埃及常駐聯(lián)合國代表團顧問 伊瑪德·莫科斯·馬塔

從法律角度看，人類共同繼承財產和公海自由的法律原則并不矛盾，都旨在阻止一方壟斷海上活動產生的利益。從經濟角度看，通過分享技術，投資者可以降低成本，促進經濟回報。從科技角度看，惠益分享能更廣泛、更好地傳播科學知識，最終將促進科學的進步。從環(huán)保角度看，保證惠益分享有利于可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護。從道德方面看，惠益分享為下一代人提供了公平公正分享資源的權利。

海洋遺傳資源原生境獲取本質是海洋科學研究

自然資源部第三海洋研究所副研究員 湯熙翔

根據全球海洋物種名錄數據庫，目前海洋中約有25萬種物種已被描述，估計海洋中有200萬種物種以及數十億種不同類型的微生物。對海洋遺傳資源進行原生境獲取，可分為水體、浮游生物、底棲生物和沉積物幾大類，獲取方式包括常規(guī)的溫鹽深儀、多管、箱式、電視抓斗、拖網、深海著陸器系統(tǒng)、生物組合采樣器及微生物原位富集裝置，以及更復雜和精細的潛水器等。海洋遺傳資源的原生境獲取需要使用海洋科學調查航次，海洋生物學家和海洋工程技術人員緊密合作，通過航行過程中的各種海洋生物取樣設備，獲得各種質量和數量的海洋遺傳資源樣本。

建立獲取制度和監(jiān)測海洋遺傳資源利用

澳大利亞伍倫貢大學教授 羅賓·華納

BBNJ國際文書下的制度安排應盡可能建立在現(xiàn)有主管區(qū)域和國際組織的基礎上，而不是重復現(xiàn)有的機制安排。在制度安排上，建議設立締約方大會、科學和技術咨詢委員會和秘書處，來管理信息交換所機制和惠益分享機制。海洋遺傳資源的相關職能包括：管理獲取、監(jiān)測其利用、管理惠益分享機制。建議參考IOC或ISA模式，采取許可證的方式對海洋遺傳資源的獲取加以規(guī)制，并對其來源和利用情況建立追蹤機制。應整合全球的研究力量，并促進發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間的協(xié)作。

名古屋議定書對BBNJ的借鑒

中國環(huán)境科學研究院研究員 徐靖

2010年，《生物多樣性公約》締約方大會審議通過了《名古屋議定書》，為遺傳資源的獲取和惠益分享問題提供了國際法律框架。遺傳資源的獲取、惠益分享和遵約條款是議定書的核心要素。獲取條款規(guī)定遺傳資源的獲取活動必須取得國家主管部門的行政許可，但也規(guī)定締約方須通過國內立法行使對遺傳資源的主權權利。惠益分享條款則規(guī)定惠益分享應當基于資源提供者和使用者達成的協(xié)議，并提出了貨幣化及非貨幣化惠益清單。遵約條款則要求締約方建立包括國家檢查點在內的系列措施，實現(xiàn)對遺傳資源后續(xù)開發(fā)利用活動的監(jiān)管。《名古屋議定書》的談判和執(zhí)行經驗為聯(lián)大磋商和建立國家管轄范圍外區(qū)域海洋遺傳資源的獲取和惠益分享提供了經驗和借鑒。

BBNJ國際文書中的決策機制以及養(yǎng)護

和可持續(xù)利用之間的平衡

俄羅斯聯(lián)邦外交部一等秘書 列奧尼琴科·謝爾蓋

劃區(qū)管理工具決策機制的3種可能的模式分別是全球模式、混合模式和區(qū)域模式。建議在養(yǎng)護和可持續(xù)利用之間建立公平、微妙的平衡，不贊成NGO、締約國和政府間組織具有同等的權利，應授予受到新保護區(qū)顯著影響的國家決定權和話語權，建立一個新的談判委員會推進相關的工作。制定和建立公海保護區(qū)，應遵循嚴格的標準，用最佳科學證據，設立具體明確的保護目標以及落實機制，以確保其有效實施。

劃區(qū)管理工具包括公海保護區(qū)

選劃科學標準的討論

自然資源部第三海洋研究所副所長、研究員 陳彬

BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用談判預委會提出的12個識別劃區(qū)管理工具包括公海保護區(qū)的指標，總結了不同指標的特征、適用性及注意事項，并推薦其中的獨特性/稀有性、受威脅、瀕危物種/棲息地、生物多樣性、自然性、代表性和社會經濟因素作為識別指標，同時也指出這些指標的局限性及將來在最終標準制定時需注意的問題。由于缺乏對公海尤其是深海生物多樣性的認識，呼吁加強合作制定劃區(qū)管理工具包括公海保護區(qū)選劃的科學標準。

建立劃區(qū)管理工具的全球性框架

阿根廷外交和宗教事務部顧問 馬丁·梅納羅

目前，在國家管轄范圍以外區(qū)域還沒有劃區(qū)管理工具的統(tǒng)一框架，不同區(qū)域組織和機構存在分歧，造成實施方法狹窄、碎片化、缺乏合作等問題。這種情況下很難實現(xiàn)全面、持續(xù)的管理和保護。建議采取全球模式，建立一個全球機構進行統(tǒng)一決策。全球模式應包括締約國大會、技術咨詢機構以及具有行政職權的秘書處這3個基礎的機構設置。同時，全球模式也面臨政治化以及適當處理與現(xiàn)存組織關系等方面的挑戰(zhàn)。

海洋保護區(qū)有效性面臨挑戰(zhàn)

自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員 裘婉飛

在國家管轄以外區(qū)域建立公海保護區(qū)的驅動力包括對BBNJ所受威脅的科學認識、國際社會對于海洋保護區(qū)目標的設定、非政府組織的推動等。調查顯示只有極少部分現(xiàn)有海洋保護區(qū)能夠有效實現(xiàn)其目標。在國家管轄范圍以外區(qū)域設立公海保護區(qū)應借鑒現(xiàn)有海洋保護區(qū)管理的經驗，包括設立明確可監(jiān)測的目標、與其他管理工具和管理框架的有機結合、以及有效的監(jiān)測機制。這項進程需要極大的投入，應從現(xiàn)在開始考慮其有效性，避免設立大面積的“紙上公園”。

通過區(qū)域和部門治理落實BBNJ國際文書

德國高級可持續(xù)發(fā)展研究所副主任 卡羅爾·杜魯塞

從海洋治理角度看，國家管轄范圍以外區(qū)域治理的挑戰(zhàn)包括：沒有一個整體性的BBNJ法律框架，跨行業(yè)協(xié)作有限。區(qū)域層面的挑戰(zhàn)，包括不同機構的差異，跨界合作非常有限。這個背景使談判聚焦兩個方面，一是加強生物多樣性的養(yǎng)護，但是不損害現(xiàn)有機制。二是BBNJ不會取代現(xiàn)有任何機制。全球進程可以得到區(qū)域協(xié)議的支持，從全球層面，對劃區(qū)管理工具在區(qū)域層面的進展進行整合，實現(xiàn)全球和區(qū)域互補，加強趨同和聯(lián)系。

公海保護區(qū)的程序要素

武漢大學副教授 蔣小翼

公海保護區(qū)是建立BBNJ國際法律文件的一個重要議題，其相關程序問題也多次在談判預委會會議中進行激烈的討論，但是一些關鍵和細節(jié)問題尚未達成一致。第一，公海保護區(qū)的程序必須以明確的目標為導向。第二，公海保護區(qū)的程序設計應基于全球模式。第三，公海保護區(qū)的程序包括識別和劃定兩個階段，劃定包括提議、協(xié)商和評估以及決策3個步驟。識別基于最佳科學信息、標準和準則，同時考慮環(huán)境過程以及社會經濟等因素和最佳科學信息；提議應基于成員國的申請；協(xié)商和評估的參與者應有所限制；決策應基于成員國的一致同意。

建立BBNJ國際文書的監(jiān)測、報告和審查機制

日本京都大學教授 浜本·肖塔羅

即使締約國對新的國際法律約束性文書的環(huán)境影響評價條款的實質內容達成一致，如果缺失一個合適的實施機制，那么這些規(guī)則可被證明是完全沒有意義的。最重要的是《聯(lián)合國海洋法公約》第204條，但該條款沒有規(guī)定任何特定的制度或程序框架。報告探討了如《埃斯波公約》的高度制度化的機制在BBNJ問題上的適用性。

國際法院實踐中的環(huán)境影響評價義務

中山大學教授 闕占文

1969年，美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定環(huán)境影響評價后，該項實踐迅速在國際社會擴散，并體現(xiàn)在《聯(lián)合國海洋法公約》等條約和文件中。在一些國際爭端中，國際法院承認了一般國際法中的環(huán)境影響評價義務。由于國際法院把環(huán)境影響評價義務與預防跨界環(huán)境損害的義務、適當注意義務等聯(lián)系在一起，導致環(huán)境影響評價義務被解釋為適當注意義務的組成部分，而非獨立的義務。雖然國際法院在裁判中認定國家在國內法或審批程序中確定環(huán)境影響評價的具體內容，國家在進行跨界環(huán)境影響評價時仍需要符合適當注意、客觀評價等要求。

國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)

韓國海事研究所研究員 蘇瑾·帕克

報告通過分別介紹和辨析環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評，指出環(huán)評關注“沒有或最少危害”，而戰(zhàn)略環(huán)評關注“最好”，以及分析對在BBNJ領域中關于環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評的討論，識別出3個現(xiàn)實問題，BBNJ國際文書中的活動需要環(huán)評，與其他現(xiàn)有領域的關系以及在BBNJ國際文書中規(guī)定環(huán)評的可行性。最后指出需要明確環(huán)評的目標、考慮環(huán)評的獨特性、進行更多專門討論以及考慮國家管轄范圍以外區(qū)域與現(xiàn)有領域的不同之處。

國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境影響評價的閾值研究

自然資源部第三海洋研究所研究員 張繼偉

BBNJ國際文書應對環(huán)境影響評價篩選的閾值給予定性描述，可采用單一閾值或分層閾值，并從項目的選址、項目特征、項目影響和應對影響的能力4個方面建立環(huán)境影響評價的篩選標準。基于當前對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境狀況科學認知的不足、不同國家在環(huán)境保護水平和經濟發(fā)展水平方面存在的巨大差距，以及現(xiàn)有活動已有相應的國際管理機構提出環(huán)評要求，故不建議在現(xiàn)階段給出活動清單。

國家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境影響評價制度要素

自然資源保護委員會主任 伊麗莎白·斯皮爾

環(huán)評是BBNJ國際文書需要處理的4個議題之一。預委會識別出環(huán)評制度的七要素，包括進行環(huán)評的義務，在現(xiàn)有制度和機構下與環(huán)評的關系，需要環(huán)評的活動，進行環(huán)評的程序，環(huán)評的內容，監(jiān)測、報告和審查，戰(zhàn)略環(huán)評。每一項要素下條款的詳細程度是值得各方討論的問題。報告對處理每一個要素的不同選擇進行了分析，同時對與BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用的背景相適合的環(huán)評的可能模式進行了評估。

環(huán)境影響評價“南極模式”的BBNJ化

中國海洋大學 王金鵬

在BBNJ談判有關環(huán)境影響評價的議題中列舉了若干可供參考的范本，目前，運行效果良好的制度之一即《南極條約》體系下的南極活動的環(huán)境影響評價制度。其核心特點是“框架清晰，標準概括，國家主導”，具有符合活動及環(huán)評實際情況，充分尊重各國主權，靈活性較強，國際立法磋商成本較低的特點。就環(huán)境影響評價相關問題特別是具體案文的草擬而言，可以考慮全面借鑒“南極模式”，使之BBNJ化。