近日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，包括3類共計(jì)116件立法項(xiàng)目。其中，南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法被列為一類立法項(xiàng)目。南極立法正式提上日程。我國(guó)為什么要就南極活動(dòng)與環(huán)保立法？
有效參與國(guó)際治理的必然選擇
南極洲沒(méi)有明確的主權(quán)歸屬。南極條約體系是目前南極國(guó)際治理的法律基礎(chǔ)，包括1961年生效的《南極條約》，有53個(gè)締約國(guó)、29個(gè)協(xié)商國(guó)。我國(guó)于1983年成為締約國(guó)，1985年成為協(xié)商國(guó),擁有了會(huì)議表決權(quán)。
根據(jù)《南極條約》，南極只用于和平目的，鼓勵(lì)開(kāi)展科學(xué)考察和科研合作，這一規(guī)定“凍結(jié)”了所有國(guó)家對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求。隨后，南極條約協(xié)商國(guó)先后通過(guò)了4個(gè)公約及具有法律效力的200余項(xiàng)建議措施，統(tǒng)稱為南極條約體系。南極條約體系在凍結(jié)領(lǐng)土主張和非軍事化的基礎(chǔ)上倡導(dǎo)國(guó)際合作、科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)，建立了南極區(qū)域的國(guó)際治理機(jī)制。
值得一提的是，《南極條約》及其《環(huán)保議定書(shū)》將整個(gè)南極設(shè)定為一個(gè)自然保護(hù)區(qū)，要求各成員國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法等形式履行國(guó)際義務(wù)。目前，《南極條約》的29個(gè)協(xié)商國(guó)中，有25個(gè)已出臺(tái)了南極相關(guān)法律法規(guī)，中國(guó)、波蘭、印度、厄瓜多爾4國(guó)還沒(méi)有南極立法。
我國(guó)自1984年開(kāi)展首次南極科考。近年來(lái)，隨著綜合國(guó)力的提高，我國(guó)在南極的活動(dòng)日益頻繁，活動(dòng)方式日趨多樣化。南極科考取得了一批重要科研成果，并建立了系統(tǒng)的船、站、飛機(jī)等后勤支撐網(wǎng)絡(luò)。
自然資源部中國(guó)極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室主任張俠認(rèn)為，我國(guó)開(kāi)展南極活動(dòng)、參與南極事務(wù)已有三十多年，但迄今尚未出臺(tái)規(guī)范南極活動(dòng)的法律法規(guī)，這與極地大國(guó)的地位極不相稱，既不利于維護(hù)我國(guó)在南極的權(quán)益，也不利于提高我國(guó)在南極國(guó)際治理中的話語(yǔ)權(quán)。
“加快推進(jìn)南極活動(dòng)立法，既有利于我國(guó)恰當(dāng)履行《南極條約》義務(wù)，也有利于減少國(guó)際輿論壓力，彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)的良好形象?！睆垈b說(shuō)。
有序開(kāi)展南極活動(dòng)的客觀需要
張俠說(shuō)，過(guò)去我國(guó)在南極的活動(dòng)主要是科學(xué)考察，活動(dòng)類型比較單一，且主要由國(guó)家有關(guān)部門(mén)組織和實(shí)施，對(duì)南極活動(dòng)全過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范的統(tǒng)籌管理，較為規(guī)范和科學(xué)。
近年來(lái)，南極活動(dòng)呈多樣化發(fā)展，既包括科研、調(diào)查、監(jiān)測(cè)，也涉及漁業(yè)、旅游、生物基因開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。根據(jù)國(guó)際南極旅游組織者協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，從2015年開(kāi)始，我國(guó)年度南極旅游人數(shù)是增幅最大的國(guó)家，近10年共有18901人次。
2017年，共有13個(gè)國(guó)家從事南極捕撈活動(dòng)，磷蝦年總捕撈量達(dá)23.7萬(wàn)噸。我國(guó)從2009年開(kāi)始捕撈南極磷蝦，到2017年捕撈量達(dá)3.8萬(wàn)噸，占總捕撈量的16％，僅次于挪威，居世界第二。
“新形勢(shì)對(duì)我國(guó)南極活動(dòng)管理，尤其是南極環(huán)境保護(hù)的管理提出了新要求，以往針對(duì)南極考察活動(dòng)的管理制度已無(wú)法適用其他南極活動(dòng)，亟須根據(jù)南極條約體系的要求制定更加全面的法律法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范管理?！睆垈b說(shuō)，南極事務(wù)關(guān)系國(guó)家安全和海洋事業(yè)發(fā)展，客觀上需要科學(xué)立法，提供制度保障。
2015年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》明確指出：“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開(kāi)發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全。”
我國(guó)一貫主張南極環(huán)境保護(hù)與利用應(yīng)該平衡發(fā)展，積極倡導(dǎo)開(kāi)展綠色南極活動(dòng)，在保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也滿足人們對(duì)南極認(rèn)識(shí)的渴望。
“既要尊重公民進(jìn)出南極的權(quán)利，也要承擔(dān)起公民在南極活動(dòng)的安全保障。”張俠說(shuō)，南極環(huán)境較為惡劣，公民、組織、機(jī)構(gòu)開(kāi)展南極活動(dòng)的成本較大，如何在保護(hù)南極的同時(shí)保障活動(dòng)參與者的利益，需要國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)范。
“加快推進(jìn)南極活動(dòng)立法有利于規(guī)范我國(guó)公民、法人或其他組織在南極的活動(dòng)，明確相關(guān)活動(dòng)參與者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，促進(jìn)各方主體在南極事務(wù)上通力協(xié)作，建立和完善相關(guān)體制機(jī)制和制度，維護(hù)我國(guó)在南極的利益。”張俠說(shuō)。
為南極活動(dòng)提供法制保障
在2017年3月舉行的十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，有上百名代表提出關(guān)于制定南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法或南極法的議案共4件。
相關(guān)議案提出，為履行南極條約體系規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，維護(hù)我國(guó)極地權(quán)益，保護(hù)南極環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)南極活動(dòng)的管理，促進(jìn)南極的和平利用，迫切需要制定我國(guó)關(guān)于南極活動(dòng)管理的專門(mén)法律。
2017年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議閉幕，常委會(huì)審議通過(guò)了環(huán)資委相關(guān)報(bào)告，建議常委會(huì)將南極立法列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
“目前，自然資源部正積極推進(jìn)南極有關(guān)活動(dòng)的建章立制工作，南極立法也已具備雄厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。”自然資源部極地考察辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，多年以來(lái)，中國(guó)南極考察形成了“以南極條約體系的相關(guān)規(guī)定為核心，以法規(guī)制度為主線，以現(xiàn)場(chǎng)措施及設(shè)備配置為實(shí)踐”的環(huán)境保護(hù)管理體系，嚴(yán)格遵守南極條約體系有關(guān)廢物、污水處理和國(guó)際海事組織有關(guān)燃油和航行的各項(xiàng)規(guī)定。
據(jù)了解，在已經(jīng)就南極立法的國(guó)家中，對(duì)南極活動(dòng)者的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均立足對(duì)南極生態(tài)環(huán)境與動(dòng)植物的保護(hù)，就立法內(nèi)容而言，各國(guó)南極立法均以規(guī)定南極活動(dòng)者的義務(wù)為主要內(nèi)容，主要是對(duì)南極條約體系的規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)化，權(quán)利部分并非各國(guó)立法的重點(diǎn)。
“南極立法刻不容緩，但也要充分考慮立法的嚴(yán)肅性?！痹撠?fù)責(zé)人認(rèn)為，南極立法涉及因素多，在立法過(guò)程中，應(yīng)該既加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一綜合管理，又合理考慮部門(mén)職責(zé)分工。同時(shí)，既充分體現(xiàn)保護(hù)南極的根本遵循，也考慮利用南極的合理方式。
此外，也有專家指出，由于南極路途遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣以及所涉利益復(fù)雜，在法律實(shí)施過(guò)程中可能面臨執(zhí)法和監(jiān)督困境，這些因素在立法中需要結(jié)合南極實(shí)際情況充分考慮。
目前，我國(guó)已建立了諸多南極考察活動(dòng)管理體系，為開(kāi)展南極旅游等活動(dòng)的環(huán)境管理奠定了基礎(chǔ)。自然資源部極地考察辦公室先后發(fā)布了《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)估管理規(guī)定》等系列規(guī)章制度，對(duì)南極考察活動(dòng)實(shí)施行政許可管理；在應(yīng)急處置方面，《極地考察總體應(yīng)急預(yù)案》也已頒布實(shí)施。
