我國海洋捕撈漁船控制制度取得的成效和存在的問題

實施海洋捕撈漁船控制制度有其歷史背景和原因，是漁業(yè)發(fā)展到一定階段必須采取的漁業(yè)資源保護(hù)和管理措施。新中國成立以后，特別是改革開放以來，漁業(yè)領(lǐng)域率先實行市場化改革，放開水產(chǎn)品價格，并對生產(chǎn)經(jīng)營和市場流通體制進(jìn)行改革，極大地激發(fā)廣大漁（農(nóng)）民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，我國漁業(yè)走上持續(xù)快速發(fā)展的軌道，不但解決了長期困擾我們的城鄉(xiāng)居民“吃魚難”問題，滿足了市場供應(yīng)，還為促進(jìn)漁（農(nóng)）民就業(yè)增收、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保障國家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。但隨著海洋捕撈業(yè)的快速發(fā)展，海洋捕撈漁船數(shù)量和規(guī)模大幅度增長，給海洋生物資源可持續(xù)利用帶來了巨大壓力，許多傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)魚類資源呈現(xiàn)衰退趨勢。為了控制捕撈強(qiáng)度，養(yǎng)護(hù)和合理利用海洋生物資源，自1987年，國家開始實施海洋捕撈漁船數(shù)量和功率總量控制制度。該制度實施20多年來，特別是2003年以后，各級政府和漁業(yè)部門不斷完善管理制度、加大管理力度、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，海洋捕撈漁船控制工作取得了明顯成效：

第一，通過制度的實施，政府部門和廣大漁民群眾控制捕撈強(qiáng)度，養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的理念逐步形成。通過宣傳工作和政策制度的實施，漁船建造從自由、無序狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)變到要受指標(biāo)限制和一系列規(guī)范管理的狀態(tài)，各級政府和漁業(yè)部門的發(fā)展理念逐步轉(zhuǎn)變，控制捕撈強(qiáng)度，養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的社會氛圍逐步形成，依法造船，合法生產(chǎn)的觀念逐步被漁區(qū)干部群眾所接受，漁民的法律意識和遵紀(jì)守法的自覺性逐步提高。

第二，初步建立了具有中國特色的漁船管理制度，我國漁船管理基本走上法制化、規(guī)范化軌道。為了確保漁船控制目標(biāo)的實現(xiàn)，我們根據(jù)國情并借鑒國際漁船管理經(jīng)驗，制定了《漁業(yè)法》、《漁業(yè)船舶檢驗條例》、《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》、《漁業(yè)船舶登記辦法》等一系列法律法規(guī)和規(guī)章，建立了船網(wǎng)工具控制指標(biāo)審批、漁船檢驗、漁船登記、捕撈許可證發(fā)放、功率指標(biāo)憑證管理等一系列管理制度，使?jié)O船管理各個環(huán)節(jié)基本做到有法可依、有章可循。近年來，農(nóng)業(yè)部和各地漁業(yè)部門還積極推動漁船管理信息化建設(shè)，研發(fā)建設(shè)了全國海洋漁船數(shù)據(jù)庫和動態(tài)管理系統(tǒng)，使管理能力和水平有了很大提高。

深刻認(rèn)識實施海洋捕撈漁船控制制度的必要性和緊迫性

近年來，我們在加強(qiáng)漁船管理、控制海洋捕撈強(qiáng)度、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源方面做了大量工作，取得了很大成績。但是，從當(dāng)前我國海洋資源環(huán)境狀況看，形勢仍不容樂觀，繼續(xù)實施海洋捕撈漁船控制制度、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源十分必要和緊迫。

首先，是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的需要。黨和國家對資源環(huán)境工作十分重視，黨的十七屆三中全會《決定》明確要求“加強(qiáng)水生生物資源養(yǎng)護(hù)”。今年3月剛剛通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求“加快構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，提高生態(tài)文明水平?！鼻安痪瞄]幕的博鰲亞洲論壇2011年年會上，胡錦濤總書記發(fā)表主旨演講指出，未來5年中國將著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，深入貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路。水生生物資源養(yǎng)護(hù)是建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的重要組成部分，是各級政府和漁業(yè)部門的重要職責(zé)，是必須要做好的重要工作。

其次，是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，海洋和內(nèi)陸水域環(huán)境污染不斷加劇、水上工程建設(shè)和交通航運活動不斷增多，水域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化和漁業(yè)資源不斷衰退的態(tài)勢尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，捕撈強(qiáng)度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過資源的可承受能力，漁業(yè)資源總體仍處于過度利用狀態(tài)。與此同時，隨著新海洋制度的逐步實施，我國與周邊國家海域劃界工作不斷推進(jìn)，我國管轄和利用的海域面積和漁業(yè)資源將進(jìn)一步縮小，我國漁船的作業(yè)范圍將受到進(jìn)一步限制，對我國近海漁業(yè)資源將造成更大的壓力。當(dāng)前，我國海洋捕撈強(qiáng)度仍然遠(yuǎn)超過資源的可承受程度，《十二五規(guī)劃綱要》明確提出要“科學(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理開發(fā)和利用海洋資源”，“加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)?？刂平ＹY源過度開發(fā)?！崩^續(xù)控制并逐步減少海洋捕撈漁船，嚴(yán)格控制海洋捕撈強(qiáng)度，是保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。

再其次，是我國國情和海洋漁業(yè)生產(chǎn)管理實際的需要。我國海洋捕撈生產(chǎn)漁船多、漁民多、生產(chǎn)組織分散，漁船作業(yè)類型多、對資源破壞嚴(yán)重的拖網(wǎng)作業(yè)比例大，漁業(yè)資源的調(diào)查研究和監(jiān)測比較薄弱，漁港、水產(chǎn)市場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理比較滯后，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、人員和手段等都明顯不足。這些因素決定了我國的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)措施必須符合我國國情和生產(chǎn)管理實際，才能付諸實施并取得預(yù)期效果。以漁船數(shù)量和功率為目標(biāo)的漁船“雙控”制度已實施多年，雖然在實施過程中還存在這樣那樣的問題，但總的看是一項符合我國國情、符合我國漁業(yè)生產(chǎn)和管理實際的制度，是現(xiàn)階段可行性和操作性比較強(qiáng)的制度，是漁業(yè)管理部門和廣大漁民群眾已經(jīng)熟悉并接受的制度。繼續(xù)實行捕撈漁船控制制度，同時配合其他資源養(yǎng)護(hù)措施，是控制捕撈強(qiáng)度，養(yǎng)護(hù)水生生物資源、促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《關(guān)于“十二五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)漁船管理控制海洋捕撈強(qiáng)度的通知》，明確提出堅持實施并不斷完善海洋捕撈漁船控制制度，是指導(dǎo)“十二五”我國漁船管理、控制海洋捕撈強(qiáng)度的綱領(lǐng)性文件。各地各部門一定要深刻領(lǐng)會文件的精神實質(zhì)，充分認(rèn)識實施海洋捕撈漁船控制制度的必要性、長期性和艱巨性，切實增強(qiáng)緊迫感、責(zé)任感和使命感，按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確發(fā)展方向，切實采取針對性措施，完善相關(guān)配套政策，確?！锻ㄖ反_定的各項政策措施落到實處。

切實把漁船管理作為漁業(yè)工作的重要任務(wù)抓實抓好抓出成效

漁船是重要的漁業(yè)生產(chǎn)工具，可以說沒有漁船就沒有捕撈生產(chǎn)，漁船為漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。同樣，漁船是漁業(yè)管理的重要對象，可以說沒有漁船管理就沒有漁業(yè)管理，漁船管理得好不好，是漁業(yè)管理能力大小和水平高低的重要標(biāo)志。漁船管理的目的和意義，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

第一是保護(hù)漁業(yè)資源。漁船的多少、大小和捕撈強(qiáng)度直接相關(guān)，我們對漁船進(jìn)行“雙控”管理，就是為了減少漁船的數(shù)量和捕撈強(qiáng)度。只有把漁船管好了，捕撈強(qiáng)度才能得到有效控制，漁業(yè)資源才有可能得到合理的保護(hù)和利用，才能實現(xiàn)漁業(yè)的可持發(fā)展。

第二是保障安全生產(chǎn)。漁船既是漁民的生產(chǎn)工具，也是漁民在海上的庇護(hù)所，沒有漁船的安全就沒有漁民的安全和漁業(yè)生產(chǎn)的安全，也就沒有漁業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。漁船管理對于“平安漁業(yè)”建設(shè)和現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)具有重要意義。

第三是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。漁船在海上生產(chǎn)，漁船的污油、污水、氣體排放、生活垃圾及廢棄網(wǎng)具、漁獲物等，都可能對海洋生態(tài)環(huán)境和氣候變化造成影響，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要方面。

第四是有利節(jié)約能源。漁船是柴油消耗大戶，我國海洋捕撈漁船每年耗油至少500萬噸，如果能在漁船節(jié)油節(jié)能上采取有效措施，不但可以降低漁業(yè)生產(chǎn)成本、提高漁業(yè)效益、增加漁民收入，同時將對我國能源節(jié)約做出重要貢獻(xiàn)。

因此，漁船管理的意義和作用十分重要，做好漁船管理工作，是各級政府和漁業(yè)管理部門的重要任務(wù)和職責(zé)。各級政府特別是漁業(yè)部門要把漁船管理擺在漁業(yè)工作的突出位置，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任分工、細(xì)化政策措施、落實監(jiān)管責(zé)任?！锻ㄖ肪屯晟茲O船管理制度，提高漁船管理水平提出了一系列措施和要求，各地漁業(yè)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究，把思想和行動統(tǒng)一到貫徹《通知》精神上來。各?。▍^(qū)、市）漁業(yè)主管廳局要抓住《通知》下發(fā)的有利時機(jī)，積極向當(dāng)?shù)卣畢R報漁船管理和海洋捕撈強(qiáng)度控制工作情況，反映存在的問題和困難，將漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制工作納入重要議事日程和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，將漁船控制納入目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，使?jié)O船管理從部門工作上升到政府行為。要根據(jù)《通知》要求制訂工作方案，進(jìn)一步細(xì)化各項政策措施，著力解決目前漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制工作中存在的突出問題，切實提高漁船管理能力和整體水平。各地漁業(yè)部門還要在深入貫徹落實《通知》的實踐中，加強(qiáng)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)各地先進(jìn)經(jīng)驗和好的做法，及時進(jìn)行宣傳推廣，同時要加強(qiáng)漁船管理深層次矛盾問題的研究，研究新形勢下漁船管理的特點和規(guī)律，探索破解漁船管理難題的有效途徑和辦法。

加強(qiáng)協(xié)作配合和執(zhí)法監(jiān)督，確保漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制措施落到實處

加強(qiáng)漁船管理，控制捕撈強(qiáng)度，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣、政策性強(qiáng)，既涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及省際之間、部門之間的關(guān)系，還涉及漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)各方面的關(guān)系。為此，加強(qiáng)協(xié)作配合，建立聯(lián)動機(jī)制是貫徹落實《通知》精神、取得預(yù)期效果的關(guān)鍵所在

一要加強(qiáng)上下的協(xié)作配合。各地要根據(jù)中央和地方漁船管理事權(quán)劃分權(quán)限和省以下漁船管理事權(quán)劃分權(quán)限的要求，細(xì)化工作職責(zé)，從大局出發(fā)，確保政令暢通和上下步調(diào)一致，杜絕和防止地方保護(hù)主義。

第三，有效遏制了海洋捕撈漁船盲目增長的趨勢，為保障我國漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。各地政府和漁業(yè)主管部門認(rèn)真貫徹實施海洋捕撈漁船控制制度，同時積極推進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，使海洋捕撈漁船盲目增長的勢頭得到有效遏制，并開始出現(xiàn)回落態(tài)勢，減輕了近海資源捕撈壓力，同時對中日、中韓和中越北部灣漁業(yè)協(xié)定的順利實施和平穩(wěn)過渡發(fā)揮了重要作用。

我國漁船數(shù)量多、從業(yè)人數(shù)多、生產(chǎn)方式分散、管理基礎(chǔ)薄弱，特別是我國正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，就業(yè)和增收的壓力很大，漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制工作能取得這樣的成績來之不易。各級政府和漁業(yè)部門做了大量卓有成效的工作、進(jìn)行了許多有益的探索、付出了艱辛的努力，有關(guān)部門也給予了有力的支持和幫助。

在肯定成績的同時，我們也清醒地看到，漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制工作也存在不少困難和問題：

一是經(jīng)濟(jì)社會因素使得控制海洋捕撈強(qiáng)度、壓減捕撈漁船的難度越來越大。我國是一個人口大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型階段，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，社會保障制度建設(shè)相對滯后。特別是隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)村流出，農(nóng)民就業(yè)和增收的壓力不斷增大，控制捕撈強(qiáng)度和漁船管理的任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜。

二是經(jīng)濟(jì)利益趨動導(dǎo)致違規(guī)造船和非法生產(chǎn)等行為屢禁不止。海洋捕撈業(yè)是高投入、高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)，但具有投資回報率較高、資金周轉(zhuǎn)較快等特點。受經(jīng)濟(jì)利益趨動，違規(guī)建造捕撈漁船從事非法生產(chǎn)的現(xiàn)象屢禁不止，“三無”漁船和超出國家“雙控”指標(biāo)管理的漁船仍大量存在，違規(guī)造船、無證生產(chǎn)等違法違規(guī)活動得不到應(yīng)有處罰。這些問題直接影響了漁船控制制度的實施和捕撈強(qiáng)度控制的效果，也影響了法律法規(guī)和管理制度的嚴(yán)肅性。

三是漁船管理體制機(jī)制還有待完善，執(zhí)法管理力度明顯不足。我國的漁船管理制度雖已初步建立，但漁船管理工作涉及漁政、漁船檢驗和漁港監(jiān)督等管理機(jī)構(gòu)，一些地方各個機(jī)構(gòu)之間尚沒有建立起密切配合相互制約的監(jiān)管機(jī)制，船網(wǎng)工具指標(biāo)審批、漁船檢驗、漁船登記和捕撈許可證發(fā)放相互脫節(jié)，漁船檢驗證書、登記證書和捕撈許可證相關(guān)數(shù)據(jù)不一致、證書記載數(shù)據(jù)與漁船實際情況不一致的情況大量存在。

這些困難和問題，既有主觀原因，也有客觀因素，既有制度不夠完善、不夠科學(xué)合理的原因，也有有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，特別是與當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和漁業(yè)管理實際緊密相關(guān)，需要大家認(rèn)真研究，采取有效措施加以解決。

二要加強(qiáng)地區(qū)間的協(xié)作配合。針對近年來跨地區(qū)出現(xiàn)的大規(guī)模違規(guī)造船現(xiàn)象，各地要加強(qiáng)跨省、跨地區(qū)合作和聯(lián)合執(zhí)法，及時交流溝通情況，切實加強(qiáng)漁船審批、建造等重點環(huán)節(jié)監(jiān)管，加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，杜絕漁船管理的盲區(qū)和類似事件發(fā)生。

三要加強(qiáng)部門間的協(xié)作配合。各地漁業(yè)部門要加強(qiáng)發(fā)改、財政、社會保障、工商、公安、船舶行業(yè)管理、交通、安監(jiān)等有關(guān)部門的溝通協(xié)作，積極爭取他們的理解支持，爭取在增加漁業(yè)投入、推進(jìn)捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、實現(xiàn)漁區(qū)勞動轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、建設(shè)漁區(qū)社會保障制度、打擊“三無”漁船等方面提供支持和保障。

四要加強(qiáng)漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)作配合。漁政、漁港監(jiān)督、漁船檢驗機(jī)構(gòu)要根據(jù)漁業(yè)主管部門的統(tǒng)一部署和工作要求，密切協(xié)作配合，建立工作聯(lián)動機(jī)制，形成漁業(yè)主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，三個機(jī)構(gòu)分工明確、各司其職的漁船管理機(jī)制，保證漁船建造審批、漁船檢驗、漁船登記、捕撈許可和報廢拆解等各環(huán)節(jié)相互銜接，防止出現(xiàn)管理漏洞。各地要加快全國海洋漁船動態(tài)管理系統(tǒng)建設(shè)，年內(nèi)要全面完成檢驗、登記和捕撈許可數(shù)據(jù)的清理、整合和數(shù)據(jù)導(dǎo)入工作，建成全國統(tǒng)一的管理數(shù)據(jù)庫。漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部決不允許出現(xiàn)各自為政、自行其是、推諉扯皮、失職瀆職的行為發(fā)生，對于出現(xiàn)問題的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，上級漁業(yè)主管部門要嚴(yán)肅追究其行政責(zé)任和法律責(zé)任。

此外，要切實強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督工作。執(zhí)法監(jiān)督管理是漁業(yè)管理制度措施落到實處的重要保障。有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，管理制度才可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，再好的管理制度也不可能取得好的效果。目前漁船管理中存在的很多問題，有些是制度不夠完善、不夠科學(xué)造成的，但很多是沒有認(rèn)真執(zhí)行管理制度，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，有的甚至是違反法律和制度規(guī)定造成的。各地漁業(yè)主管部門及其所屬的漁政漁港監(jiān)督、漁船檢驗機(jī)構(gòu)要按照《通知》的要求，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理，把打擊非法造船和“三無”漁船等作為執(zhí)法工作的重點，加大對“三無”漁船、違規(guī)建造漁船、使用假船名標(biāo)識及“套牌”漁船、騙取或偽造漁船證書證件等嚴(yán)重違法行為的查處力度，確保海洋捕撈強(qiáng)度控制制度和《通知》精神的貫徹落實。各地要按照推進(jìn)依法行政的要求，加強(qiáng)漁政隊伍規(guī)范化建設(shè)，開展自收自支漁政機(jī)構(gòu)整改，建立層級督察機(jī)制，落實納入或參照公務(wù)法管理，不斷改善執(zhí)法裝備水平和執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法能力和水平。

做好漁船管理和捕撈強(qiáng)度控制工作事關(guān)國家生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展建設(shè)和漁業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)漁民增收奔小康。在“十二五”開局之初，我們一定要按照中央精神和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，切實加強(qiáng)漁船管理，嚴(yán)格控制海洋捕撈強(qiáng)度，養(yǎng)護(hù)好水生生物資源和水域生態(tài)環(huán)境，為現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)做出更大的貢獻(xiàn)！